La France peut se mordre les doigts… Si elle a pu jouir d’une belle autonomie stratégique pendant près de cinquante ans et retrouver une certaine prestance dans le jeu international dans la seconde moitié du XXe siècle ; cette prestance française s’érode aujourd’hui du fait de l’émergence de nouvelles puissances. L’Europe apparaît pour la France comme la solution pour retrouver une stature similaire à celle d’antan ; mais à 28, il semble bien plus compliqué d’impulser une Europe de la défense qu’il ne l’était en 1954…
La nécessité de penser une politique étrangère de défense commune
La chute de l’URSS en 1989 ravive les questions autour de la sécurité collective ; la disparition d’une menace commune invite les États-Unis comme l’Europe à repenser leur coopération. Alors que les États-Unis prennent leur distance avec le territoire européen et que leurs missions se déplacent vers d’autres continents, les pays européens souhaitent réactiver l’UEO. La vétusté de celle-ci amène finalement les européens à penser une défense européenne dans un nouveau cadre ; le traité de Maastricht de 1992 donnant naissance à l’Union Européenne, intègre aussi la mise en place d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC), fondée sur une inter-gouvernementalité. À peine créée, la PESC révèle toutes ses faiblesses face au conflit yougoslave qui s’éternise. Incapable de réagir efficacement à un conflit qui se déroule à ses frontières, la solution viendra tardivement encore une fois de l’OTAN qui permet la signature des accords de Dayton en 1995. La défense européenne a encore un long chemin à parcourir…
Le bras armé et opérationnel de cette politique étrangère commune prend forme au début des années 2000 à la suite du traité de Nice sous le nom de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) équipé d’une force opérationnelle, l’EUROFOR. Le traité de Nice confirme les accords de Berlin +, accords qui permettent notamment à l’UE d’utiliser des ressources de l’OTAN dans le cadre des opérations qu’elle mène. C’est grâce à ces accords que l’UE peut lancer en 2003 sa première opération militaire, l’opération de maintien de la paix Concordia en république de Macédoine. Les accords de Berlin + permettent néanmoins au États-Unis de réaffirmer la primauté de l’OTAN sur une quelconque autre forme de défense européenne puisque l’UE agit toujours en étroite collaboration avec l’OTAN. On ne retiendra pas 2003 pour cette première mission, mais plutôt pour la démonstration que l’UE a pu faire de sa profonde division sur le sujet à propos de la guerre en Irak. La France du président Chirac refuse en 2003 toute intervention des États-Unis sous l’égide de l’ONU en Irak par son droit de véto, sa position est notamment appuyée par l’Allemagne en Europe. Néanmoins, la Grande-Bretagne, l’Espagne, l’Italie, le Portugal, la Pologne, la Hongrie, le Danemark et la République tchèque appellent à se ranger du côté américain. Encore une fois l’Europe se retrouve désunie sur une question de défense et de sécurité mondiale majeure…
Le projet de constitution européenne élaboré en 2004 témoignait d’une avancée majeure sur ce sujet ; la nouvelle politique de sécurité et de défense commune était remarquable sur trois points. Tout d’abord elle faisait acte de la solidarité des européens face aux menaces contre la sécurité, c’est la première fois que la solidarité militaire est affirmée sans le concours des États-Unis. Ensuite, la nouvelle politique devait se retrouver dotée de moyens d’actions militaires communs renforcés à travers une coopération structurée : les états y participant s’engagent à contribuer aux principaux programmes d’armement européens et à fournir des unités de combat immédiatement disponible pour l’union ; tandis que la coopération devait fonctionner selon des prises de décisions à majorité qualifiée ! Enfin, cette coopération structurée devait tendre vers une défense intégrée, autrement dit elle avait pour objectif à moyen terme une interopérabilité des forces des différents membres de la coopération et la fixation d’objectifs communs. Certains avaient critiqué à l’époque une Europe de la défense à deux vitesses, mais l’UE ne fonctionne-t-elle pas déjà dans tous les autres domaines sur un modèle à deux vitesses ? Si la constitution est rejetée en France par le vote populaire, un certain nombre de clauses sont reprises dans le traité de Lisbonne de 2009 qui voit notamment l’instauration d’une Coopération Structurelle Permanente (CSP) dans le cadre de la PSDC (Politique de sécurité et de défense commune qui vient remplacer la PESD). [i]
Si l’initiative va dans le bon sens, elle met néanmoins du temps à se mettre en place. La CSP devait être mise en place dès 2010 mais faute de volonté politique de la part des poids lourds européens dans le domaine notamment la France et le Royaume-Uni, la CSP tombe dans un premier temps dans l’oubli…[i] avant d’être relancée en 2014 par le nouveau président de la commission européenne Jean-Claude Juncker. Le lancement n’est effectif qu’en 2017, soit 8 ans après son annonce, et fin décembre ce sont 25 pays sur 28 qui décident de participer à la CSP (le Royaume-Uni en pleine négociation de sortie ne signe pas la notification). Pour résumer, on se retrouve donc non pas avec « un noyau dur » de pays actifs dans le domaine mais avec 90% des pays de l’UE…
Si les pays de l’UE et la France se sont réjoui de ce qu’ils considèrent comme une avancée, il y a de quoi émettre des réserves. L’idée de la CSP remonte à 2002-2003 ; face à une incapacité d’agir aux différentes crises extérieures, une coopération renforcée est pensée comme un moyen d’efficacité. Cette coopération est donc dans ses principes exclusive, non pas pour ne pas inclure certains pays à cette initiative, mais parce qu’elle ne peut concerner que les pays ayant une politique de défense et des outils militaires développés ; c’est tout simplement ce qui peut garantir son efficacité. Ce principe est d’ailleurs repris dans le protocole 10 [ii] relatif à la CSP, adjoint au traité de Lisbonne. Mais relancée en plein Brexit, la CSP ne peut se permettre d’être exclusive et se doit d’ouvrir ses portes à qui le veut en signe d’unité. Résultat : 25 pays sur une future Europe à 27 en font partie ; la CSP c’est donc toute l’UE ou presque… Concernant les engagements pris par les pays, il y a malheureusement peu à espérer. Sur le plan des engagements vis-à-vis des budgets alloués à la défense, la CSP réaffirme la nécessité d’accroître l’investissement dédié à la défense sans fixer d’objectif concret, retombant ainsi dans les travers de la PSDC. La coopération en matière de politique de défense et d’armement n’a, elle, rien de contraignant, les membres doivent simplement être « conscients que le franchissement d'une nouvelle étape dans le développement de la politique européenne de sécurité et de défense suppose des efforts résolus » [iii]. Enfin la CSP ne repose que sur le fondement des missions de la PSDC, PSDC qui a pour défaut absolument majeur de ne pas s’occuper des missions de sécurité collective. Telle qu’elle est définie, la CSP est donc une organisation dite de coopération renforcée dotée de capacités militaires, mais visiblement non destinée à assurer la sécurité des citoyens européens !
Soulignons que le président E. Macron a impulsé et lancé en juin 2018 l’initiative européenne d’intervention, qui se veut un « noyau plus dur » de pays européens (pas nécessairement membres de l’UE) souhaitant discuter à l’élaboration d’une culture stratégique européenne. Originellement composée de 9 pays, l’initiative intéresse de plus en plus de pays notamment l’Italie, la Suède ou la Norvège ; au risque de retomber dans les travers classiques du minilatéralisme européen [iv]… Le problème est finalement toujours le même, tant que les engagements sont non contraignants pourquoi ne pas participer, sait-on jamais finalement ?
Redéfinir le cadre pour passer d’une politique commune à une politique collective
S’il y a encore beaucoup à faire, tout n’est néanmoins pas à jeter, loin de là même ! La PSDC a eu des succès sur certaines missions, et a su assurer la paix là où elle été déployée. Cela dit, dans sa forme actuelle, la PSDC ne peut pas constituer les fondements d’une politique de défense européenne renouvelée parce que comme on l’a vu elle ne se préoccupe pas de la sécurité collective. Le traité de Maastricht définissant les objectifs de la PSDC (ex-PESD) évoque une coopération à des fins de sécurité mais ne fait à aucun moment référence à la notion de sécurité collective[v]. La notion similaire « d’autonomie stratégique » que la France rêve un jour d’intégrer aux textes européens a refait surface au cours des débats ces cinq dernières années, mais force est de constater que pour beaucoup le terme représente une rupture sémantique encore trop importante.
Jean-Claude Junker l’a dit lui-même en 2015 : sans l’armée française « l’Europe serait sans défense » ; à la France donc d’assumer son leadership dans le domaine et de faire accepter au reste de l’UE un modèle de défense collectif. La France a le poids nécessaire en Europe, en tant que seconde puissance économique et pays fondateur du marché commun, pour créer un rapport de force inédit. Dans un souci de convergence des politiques nationales vers une politique de défense collective à moyen terme, la France doit pousser à l’instauration au-dessus de la CSP d’une autorité indépendante des états nations capable de piloter la convergence. C’est à cette forte autorité que doit revenir la compétence de trancher quels projets doivent être mis en place afin de mener des projets dans un intérêt véritablement collectif. Cette haute autorité doit également pouvoir fixer des engagements chiffrés et contraignants ainsi que des exigences de résultat, condition sinequanone d’une marche en avant vers une défense européenne. Parmi les engagements nécessaires, on pourrait citer un budget alloué à la défense à hauteur de 2% du PIB [vi] ; 20% du budget de la défense consacré à l’armement ou encore 2% à la R&D [vii].
Simultanément, il est nécessaire de redynamiser l’Agence européenne de défense (AED), dont le rôle actuel est essentiellement de soutenir des projets coopératifs en matière de défense européenne. L’AED doit devenir un instrument de pilotage d’une nouvelle industrie européenne de la défense qui soit pleinement souveraine. Elle doit dans cette visée favoriser les coopérations et les fusions d’entreprises de ce secteur dans le but de créer des entreprises de tailles critiques, en un mot des géants européens sur le modèle d’Airbus [viii][ix]. On notera notamment l’importance des divisions de l’AED Capability, Armament & Technology, qui assure le développement de programmes capacitaires (drones, cyberdéfense et communications satellitaires), et European Synergies & Innovation, qui joue un rôle majeur dans le soutien de la recherche et de la construction d’une base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). Dans la perspective d’impulser un décollage de cette dernière, un fond européen de la défense (FEDef) a été lancé en 2018 et « vise à favoriser la compétitivité et la capacité d'innovation de la base industrielle et technologique de l'UE dans le domaine de la défense en soutenant les activités de R&D axées sur la défense » [x]. Il est doté d’un budget de 13 milliards de dollars pour la période 2021-2027, dont 4,1 milliards pour les actions de recherche et 8,9 milliards pour les actions de développement. En attendant la mise en place du FEDef en 2021, un budget de 590 millions d’euros est alloué à la R&D pour la période 2019-2020 à deux organismes : le PADR (recherche et technologie – R&T) et le PEDID (développement industriel)[xi]. Le financement du développement industriel est lui construit de telle façon, qu’il permette de former une culture industrielle de la défense européenne. Pour bénéficier du programme, le projet doit notamment associer au moins trois pays de l’UE différents [xii]. L’objectif de ce fond n’est pas tant de financer des projets de développement industriel communs que de faire naître le réflexe de penser la défense comme un sujet d’emblée européen et non national. Si le budget de ce fond n’est que d’un million d’euros annuel et peut paraître bien inférieur à celui de la DARPA [xiii] ; il constitue en réalité un effet levier. Selon la configuration actuelle, le FEDef ne participera au développement de projets qu’à hauteur de 20% amenant les états membres (essentiellement le secteur privé) à mettre la main à la poche ; on peut alors prévoir un budget total de 48,6 milliards d'euros sur sept ans, soit environ 7 milliards d'euros par an sur la période. Le FEDef est, il faut le souligner, une grande réussite européenne dans le domaine de la défense, et montre bien que l’Union Européenne peut faire preuve, quand elle le veut, d’une merveilleuse ingéniosité.
La France doit chercher en plus de l’AED et de la CSP à mettre sur pied ce dont elle a toujours voulu, une coopération étroite avec les pays les plus solides sur les questions de sécurité et de défense. Une telle instance de coopération travaillerait sans cesse avec les autres membres de la CSP mais jouirait d’une certaine efficacité, par ses moyens plus importants et son nombre relativement restreint de membres. Si l’Allemagne est un poids-lourd de la défense en Europe, et ce parfois malgré les apparences [xiv], c’est bien à la France de se saisir du leadership ; d’une part parce que la France est beaucoup plus volontariste sur le sujet que l’Allemagne, et d’autre part parce que la France peut jouer de sa position centrale en Europe de l’ouest et de ses coopérations bilatérales avec ses pays voisins pour créer un « noyau dur ». Il est vrai que l’histoire du XX° siècle a forgé une étroite et singulière relation dans le domaine de la défense entre la France et le Royaume-Uni ; et si le Brexit ne doit pas écarter totalement le Royaume-Uni de toute coopération avec l’UE, la France doit aussi faire appel à d’autres partenaires avec qui elle entretient aussi de bonnes relations.
L’Allemagne est le partenaire incontournable mais sur qui la France doit prendre le leadership dans le domaine de la défense. Si la défense n’est pas son inclination naturelle, la place de l’Allemagne dans cette construction de l’Europe de la défense est non négociable, d’autant plus que le Brexit bouleverse leur coopération dans ce domaine. Le partenariat entre les deux pays a été relancé par les projets de développement de deux systèmes de défense européen du futur : un aérien (SCAF) et un terrestre (MGCS) [xv]. Ces deux systèmes, qui ont pour ambition d’équiper à terme le plus grand nombre d’armées européennes, se heurtent néanmoins à la divergence des conceptions de la défense française et allemande. La divergence majeure est relative à la dimension opérationnelle du matériel de défense [xvi]. On peut néanmoins espérer, d’une part que cette longue et étroite coopération industrielle face converger les conceptions de la défense françaises et allemandes ; et d’autre part que l’opportunité industrielle, commerciale et économique permette à l’Allemagne de faire plus ou moins abstraction de l’aspect d’autonomie stratégique, que la France souhaite développer par le biais de ces deux projets.
L’Italie est un voisin avec qui la France entretient une relation ancienne d’amitié et de coopération dans le domaine de la défense. Les deux pays ont l’avantage de partager la perception d’une menace plus forte sur le front sud de l’Europe que sur le front est, perception commune donnant lieu à une étroite collaboration des deux marines en méditerranée.
La Belgique est également un partenaire proche de la France. Si l’achat de F35 américains pour renouveler une partie de leurs avions de chasse a été perçu comme un manque d’européanisme, il faut souligner que le pays a aussi signé de nombreux contrat avec des entreprises françaises comme Naval Group. Surtout, les deux pays ont récemment signé un partenariat pour le renouvellement de la capacité terrestre de l’armée belge. Les armées belges et françaises seront notamment équipés des mêmes blindés médians, utiliseront les mêmes doctrines d’emploi, et auront les mêmes formations et entraînements. Le partenariat vise clairement à renforcer l’interopérabilité des troupes des deux pays.
L’Espagne est reconnu par la France comme un pays très proche en matière défense, et qui malgré un budget de la défense ayant particulièrement souffert de la crise de 2008[xvii], participe à de nombreuses opérations de défense européennes. La France doit jouer sur le fait que son partenaire espagnol est un des pays les plus demandeur en termes d’intégration européenne ! On pourra noter en outre que l’Espagne s’intègre pleinement dans le développement de capacités communes.
Sur une base de ces quatre pays, auxquels on pourrait adjoindre également les Pays-Bas ; la France doit institutionnaliser l’idée d’une coopération étroite, renforcée et contraignante. L’objectif doit être, d’une part de faciliter le développement de capacités dans le cadre du FEDef, entre les pays ayant les plus gros budgets de défense ; et d’autre part de renforcer peu à peu par le développement de ces projets l’interopérabilité des troupes. Ces pays ont déjà par le passé mis en place des projets communs, comme l’hélicoptère NH90 (Allemagne, Italie, France et Pays-Bas), et envisagent aujourd’hui de nouveaux projets comme le drone MALE 2020 [xviii] (Allemagne, France, Italie) ou le fameux système de combat aérien du futur, le SCAF (France et Allemagne rejoints par l’Espagne).
Pour faire le point, une véritable politique de défense collective ne pourra émerger que si une base industrielle et technologique européenne se développe ; or cette BITDE ne pourra se développer que si « les poids lourds » de la défense européenne collaborent de manière étroite et systématique entre eux. C’est à la France donc que revient l’honneur de rassembler ces pays, de la manière la plus diplomatique quand cela est possible et en forçant la main quand le blocage est trop important. Surtout, la France a la délicate tâche de pousser ses voisins à ouvrir les yeux sur la réalité de la situation, tout en évitant de trop les contrarier vis-à-vis de l’alliance atlantique. L’OTAN est une belle alliance qu’il faut évidemment protéger ; mais lorsque la Turquie attaque les Kurdes alors même que les Européens souhaitent leur protection, il y a effectivement lieu de s’interroger sur son état cérébral [xix]. Bref, les fondements et les volontés pour construire une nouvelle politique de défense européenne et collective sont manifestement là, à nous, français, de réussir à faire perdurer cette dynamique dans le temps.
Matéo Garbe
[i] La France et le Royaume-Uni préfèrent à l’époque renforcer leur collaboration bilatérale plutôt que d’impulser une collaboration plus globale à l’échelle des pays de l’Union, ils signent notamment en 2010 les accords de Lancaster House.
[ii] « CONSCIENTES que le franchissement d'une nouvelle étape dans le développement de la politique européenne de sécurité et de défense suppose des efforts résolus des États membres qui y sont disposés » est-il écrit dans le protocole 10 relatif à la CSP.
[iii] cf. protocole 10 relatif à la CSP
[iv] Le minilatéralisme est le terme employé pour décrire des coopérations limitées entre états en nombres restreints. Ce minilatéralisme a tendance en Europe à rester une coopération limitée mais s’étendant à tous les pays européens ou presque ; provoquant alors des blocages dans la prise de décisions et une paralysie de la coopération…
[v] cf. traité de Maastricht, Titre V, Disposition concernant une politique étrangère et de sécurité commune
[vi] Seuls la Pologne, l’Estonie, la Grèce, la Roumanie et le Royaume-Uni sont au-dessus dans l’UE aujourd’hui, et autant de pays sont sous le seuil de 1,1%. La loi de programmation militaire (LPO) doit permettre à la France d’atteindre les 2% en 2025. On peut également souligner que si le budget global de la défense des pays de l’UE équivalait à 1,78% du PIB de l’UE en 2006, il ne correspond en 2013 plus qu’a 1,45% suit à une baisse sur la période de 15% du budget total alloué à la défense par les pays membres de l’UE.
[vii] Les deux derniers objectifs ont déjà été approuvés par le passé par l’UE mais n’ont jamais été respectés faute de sanctions en cas de non-respect.
[viii] Sur ce point le dossier Naval Group/Fincantieri est intéressant dans la mesure où il illustre bien l’excès du principe de concurrence alors même qu’on se trouve sur un domaine stratégique pour l’UE. Naval Group (ex-DCNS) et Fincantieri sont deux fleurons, français et italien, de l’industrie de défense navale. Ils travaillent respectivement avec leurs homologues nationaux Thales et Leonardo, spécialisés dans la sécurité et la défense et notamment dans ce cas précis des systèmes de gestion de combat. Les deux groupes avaient lancé un ambitieux projet de coopération sous le nom de code « Poséidon » dans le but de faire naître un « airbus des mers ». La nécessaire concurrence (tensions pour la garantie des contrats pour l’un à Thalès et l’autre à Léonardo) et l’absence de soutien de la part de l’AED ainsi que les passes d’armes entre gouvernements français et italiens ont failli miner le projet. Ce dernier a finalement abouti à la constitution d’une société commune, cadre pour une recherche et un développement de projets commun. Affaire donc à suivre, d’autant plus si elle fonctionne puisqu’un jour la commission à la concurrence finira probablement par s’inquiéter d’une alliance renforcée.
[x] cf. la Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL établissant le Fonds européen de la défense, daté du 13 juin 2018
[xi] PADR : acronyme anglais d’action préparatoire sur la recherche en matière de défense & PEDID : acronyme pour plan de développement industriel dans le domaine de la défense
[xii] Il existe également des majorations si le projet est labélisé CSP ou si le projet comprend des PME d'un pays différent de celui du porteur principal du projet
[xiii] DARPA : Defense Advanced Research Projects Agency est l’agence américaine chargée de la recherche et développement de nouvelles technologies appliquées au domaine de la défense. L’agence est dotée d’un budget annuel d’environ 3 milliards de dollars. La DARPA est notamment célèbre pour avoir mis au point le réseau informatique ARPANET, aujourd’hui considéré comme l’ancêtre des réseaux internet.
[xiv] Le budget de la défense de l’Allemagne n’est certes que de l’ordre de 1,36% du PIB en 2019 et le pays imprégné par un large courant pacifiste mais le budget est supérieur à 40 milliards et le pays est un des plus gros exportateurs d’armement au monde, juste derrière la France.
[xv] Le SCAF est l’héritage d’une ancienne programme militaire Franco-britannique découlant des accords de Lancaster-House mais dont le Brexit a eu raison. Depuis 2017, le SCAF est donc devenu un projet Franco-Allemand auquel les espagnols ont annoncé leur souhait d’y participer. Le le SCAF doit remplacer, à terme, la famille des Mirage 2000 et les Rafale Air et Marine en France, et les Eurofighter Typhoon et Tornado en Allemagne.
[xvi] Pour la France le SCAF est vitale puisqu’il constitue la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire nationale. Si la France a besoin d’un avion capable de rentrer en territoire armé solidement défendu et capable de lancer à tout instant un missile équipé de l’arme atomique ce n’est absolument pas le besoin de l’Allemagne. Les missions allemandes sont bien plus des missions de police que des missions opérationelle.
[xvii] Le budget est équivalent à 0,92% du PIB pour un montant total de 11,5 milliards en 2019 (quatre fois moins que la France). Le gouvernement espagnol a lancé un plan de ré-augmentation de ce budget qui doit atteindre 1,53% du PIB d’ici à 2035.
[xviii] La plupart des armées européennes est notamment la France sont équipées de drones israéliens ou américains (drone de combat MQ-9 Reaer). L’objectif du projet MALE 2020 est de fournir un drone 100% européen aux trois plus grosses armées du continent. Prennent part au projet : Airbus Defense and Space (ADS), Dassault Aviation et Leonardo-Finmeccanica.
[xix] Le président français avait déclaré le 7 Novembre dernier à The Economist « Ce qu’on est en train de vivre, c’est la mort cérébrale de l’OTAN. »
